在城市“棕地”問題上，各國大城市都有相似之處，鑒于“棕地”帶給公眾的不良影響，各國通過政策、技術(shù)等不同層面來應(yīng)對，取得了一定的效果。看看各國在探索棕地治理上的道路，或許我們能從中得到一些啟發(fā)。

什么是棕色地塊

遺留有污染物的土地被稱為“毒地”，英文是“棕地”（Brownfield），又作“棕色地塊”。

污染物來源主要是重金屬、電子廢棄物、石化有機污染物和持續(xù)性有機污染物四種。被污染后的土壤，對人體帶來的危害有直接與間接兩種途徑。間接途徑是通過地下水、地表水以及空氣影響到人體健康，直接途徑則是通過揚塵，或者兒童玩耍時不注意將污染土入口等方式。

棕色地塊多數(shù)位于大都市的中心城區(qū)，它們是工業(yè)留給城市的“遺產(chǎn)”。是一批可以再開發(fā)利用的財產(chǎn)，只是這筆財產(chǎn)的真正價值被一些可見的或潛在的危險和有害物質(zhì)所掩蓋。

目前，美國、英國、意大利等國都制定了相應(yīng)的法律，并采取一系列措施對其進行再利用。

各國棕地治理探索 中國出路何在？

歐美棕地治理走過50年

美國污染治理的“超級基金”制度

美國是最早針對受污染土地的監(jiān)控、修復(fù)及標準、權(quán)利責(zé)任等方面進行詳盡立法的國家，1980年頒布的《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》（也稱《超級基金法》）確立了“超級基金制度”，有力地推動了全美受污染土地的治理工作。

美國國家環(huán)保局（EPA）依據(jù)《超級基金法》，建立了從環(huán)境監(jiān)測、風(fēng)險評價到場地修復(fù)的標準化管理體系，為污染地塊的管理和土地再利用提供了有力支持。

超級基金制度的由來

1978年，紐約州發(fā)生拉夫運河（The Love Canal）事件，引起了公眾對“棕地”對人體健康危害的關(guān)注。拉夫運河是為修建水電站挖成的一條運河，20世紀40年代干涸被廢棄，后被一家化學(xué)品公司購買作為傾倒工業(yè)廢棄物的場地。

上世紀50年代，公司將充滿充斥著有毒廢棄物的運河填埋覆蓋好后轉(zhuǎn)贈給當(dāng)?shù)卣?。此后，這一區(qū)域被發(fā)展為居住區(qū)。從1970年代開始，當(dāng)?shù)鼐用裉貏e是兒童、孕婦等人群不斷出現(xiàn)疾病征兆，孕婦流產(chǎn)、嬰兒畸形、癌癥等病癥的發(fā)病率居高不下。

當(dāng)局隨后展開調(diào)查，最終將罪魁禍首鎖定在運河中傾倒的工業(yè)廢棄物。這家名為胡克的化學(xué)工業(yè)公司共向運河傾倒了2萬多噸重含有二惡英和苯等致癌物質(zhì)的工業(yè)垃圾。

拉夫運河事件引發(fā)美國社會對環(huán)境健康問題的深刻反思，社會輿論對政府加強污染治理和環(huán)境修復(fù)的呼聲進一步提高。1980年，美國國會通過了《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》，該法案因其中的環(huán)保超級基金（Super Found）而聞名。

基金經(jīng)費哪里來？

超級基金主要經(jīng)費來源于國內(nèi)生產(chǎn)石油和進口石油產(chǎn)品稅、化學(xué)品原料稅及環(huán)境稅，上述稅收全部進入超級基金的托管基金，然后按每年的實際需要進行撥款。1986年制定的《超級基金法案的補充與再授權(quán)》只允許上述稅種征收至1991年。

1990年，《綜合預(yù)算調(diào)整法案》又將征收期延長至1995年。2002年1月通過的《小企業(yè)責(zé)任減免與“棕色地塊”復(fù)興法》，對《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》進行了補充修訂。

2005年8月10日，美國國會規(guī)定，棕地貸款可以給予合格的“預(yù)期誠信購買者”，并建立了“棕地貸款基金”，向治理棕地的公私團體提供貸款。超級基金經(jīng)費的其他來源包括常規(guī)撥款、從污染責(zé)任者追討的修復(fù)和管理費用、罰款、利息及其他投資收入等。

目前超級基金主要資金來源于聯(lián)邦常規(guī)撥款。

實施效果

自1983—2008年，超級基金項目共清理有害土壤、廢物和沉積物1億多立方米，清理垃圾滲濾液、地下水、地表水約12.9億立方米，為數(shù)萬人提供了潔凈的飲用水源。

截至2012年7月26日，美國共有1664個污染場地列入國家優(yōu)先名錄，其中360個污染場地已清理完畢，1304個污染場地仍留在國家優(yōu)先名錄內(nèi)。為推動地下水修復(fù)技術(shù)向前發(fā)展，EPA設(shè)立了“超級基金創(chuàng)新技術(shù)評價”標志和場地清理技術(shù)交流平臺，鼓勵企業(yè)與科研單位的技術(shù)創(chuàng)新。

英國：棕地開發(fā)利用作為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一部分

1998年2月，英國政府制訂了兩個定量目標，一是到2004年，棕地要以每年至少1100hm2的速度進行改善。另一是，到2008年要有60％的新建住房或已有住宅翻建，需在棕地上進行開發(fā)。

1998年4月，英國國家環(huán)境部門、交通部門及土地部門著手建立全國土地利用數(shù)據(jù)庫，將土地用途劃分為51類，分類整理“棕地”。英國的幾個主要稅收政策激勵人們從對綠地的開發(fā)轉(zhuǎn)向?qū)ψ氐氐闹卫砗驮匍_發(fā)。

2001年國內(nèi)稅務(wù)局頒布減免稅，該稅法規(guī)定對治理污染土地的公司減免150％的企業(yè)增值稅。英國許多地區(qū)都制訂了資金援助計劃，如為了治理廢棄的建筑物，廢棄物援助計劃給予現(xiàn)存廢棄建筑物100％資金援助，使其從社會、環(huán)境、經(jīng)濟這幾個方面可再利用。英國的環(huán)保法律對棕地的清理責(zé)任做了限定，減少了約束與過多強制性清理義務(wù)，以免對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生負面影響。

加拿大：垃圾堆上覆蓋7層

加拿大政府一直把棕地治理與再開發(fā)作為一項全國性的發(fā)展戰(zhàn)略來對待，并制定了一系列棕地開發(fā)政策、方針和立法。政府負責(zé)棕地再開發(fā)戰(zhàn)略層面的工作，具體包括3個方面：1）如何做好戰(zhàn)略性投資；2）如何建立一個有效管理環(huán)境保護的責(zé)任與風(fēng)險的公共政策部門；3）是如何提高公眾的意識。

加拿大的棕地治理主要集中于兩方面：1）建立了污染土地責(zé)任分配管理13條原則，其中“污染者付費”是制定污染土地修復(fù)政策和法律的首要原則；2）棕地的評估和修復(fù)。

安大略省《棕地法 2001修正案》通過法律框架來支持政府參與和協(xié)調(diào)棕地再開發(fā)過程。

其中，最生動的一個例子就是加拿大蒙特利爾市圣·米歇爾環(huán)保中心的歷史變遷。

占地面積2萬平方米的該中心由最初深約70米的采石場，變成北美洲最大的垃圾填埋場，如今則被市政府改造成一座環(huán)境優(yōu)美的大型公園。自1968年起，這塊場地接收了4000萬噸垃圾。1995年，蒙特利爾市政府提出一項修復(fù)計劃，旨在將這座垃圾填埋場改造成城市公園。

專家們在垃圾層中鋪設(shè)了一套由375個豎井組成的沼氣收集網(wǎng)絡(luò)，將垃圾產(chǎn)生的沼氣吸入井中，這些沼氣通過20公里長的管網(wǎng)輸送到附近的加斯蒙發(fā)電廠，可供周邊1.2萬戶居民使用。

為了防止垃圾污染地下水，垃圾浸出液被水泵以每天大約2500立方米的流量泵出，經(jīng)過氧化預(yù)處理后，再排入污水管道并輸送到蒙特利爾市政府的污水處理廠進行處理。

在商定垃圾覆蓋方案的時候，專家們在場地的幾塊地上進行了長達一年的實驗后，才決定了覆蓋方案，最終對垃圾堆的覆蓋達到7層，厚度達到1.5米。完成覆蓋的土地上，各種植被生機盎然，周圍環(huán)境宜人。按照計劃，到2020年，這里將成為城市的新綠地。

德國：分而治之

德國工業(yè)場地開發(fā)利用走過了污染—治理—預(yù)防的道路，即由技術(shù)性和應(yīng)激性轉(zhuǎn)為政策性和預(yù)防性的場地開發(fā)政策。棕地再開發(fā)基本原則主要包括：賠償、預(yù)防和合作原則。

為了有效地使用土地，德國有關(guān)法規(guī)要求，盡量利用已開發(fā)土地服務(wù)于更多使用需求，而不是增加新的建設(shè)用地。

德國魯爾區(qū)是歐洲棕地治理的典范。魯爾區(qū)是歐洲最大的工業(yè)區(qū)，位于魯爾河兩岸，面積約4400平方公里，人口540萬。在治理棕地時，魯爾區(qū)采取“分而治之”的戰(zhàn)術(shù)：

第一，對污染不太嚴重，治理相對容易的土地，經(jīng)徹底清除后，改變土地用途。如在德國魯爾工業(yè)區(qū)奧伯豪森工廠原址上，新建大型購物中心，還配套建有美食文化街、體育中心、游樂園、影視設(shè)施，吸引大量旅游和購物的人流。

第二，對污染不嚴重，但治理比較困難的土地，基本保持其原有設(shè)施與設(shè)備，用于工業(yè)遺產(chǎn)旅游。杜伊斯堡景觀公園沒有拆除巨型煉鋼結(jié)構(gòu)，而是把它保留下來，作為一個介紹熔煉和鼓風(fēng)爐技術(shù)的歷史博物館。畢竟，要拆掉這些巨大的鋼鐵結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟費用不容小覷。

第三，對污染比較嚴重的地方，通過全面治理，改造為公共空間，向游客開放。埃姆舍運河系統(tǒng)被設(shè)計成水上公園，廢棄的土地變成了附近居民的休閑娛樂場所。

日本：跟蹤監(jiān)測

東京都鉻渣污染事件引起了日本對棕地問題的關(guān)注。隨著棕地問題的不斷出現(xiàn)，日本頒布和修訂相應(yīng)的法律。其中《土壤污染對策法》是日本棕地治理最具影響力的一部法律。

它頒布于2002年，它的實施使得土地所有者原本作為其營銷手段的土地污染和治理措施轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N主動的、新型的土地污染風(fēng)險管理和降低環(huán)境風(fēng)險的相關(guān)服務(wù)業(yè)。

日本棕地治理遵循“出現(xiàn)污染—立法—依法進行監(jiān)測—公布監(jiān)測以及治理結(jié)果—進行跟蹤監(jiān)測、趨勢分析、制定防止對策”的模式。在棕地治理基金的主要來源中，日本的法律強制土地所有者清除棕地污染，不論污染者是否明確、有無資力，土地所有者都承擔(dān)補充責(zé)任，承擔(dān)無過失責(zé)任和溯及責(zé)任，但是在污染者之間無特別聯(lián)系的情況下，不采用連帶責(zé)任。

（看看新聞網(wǎng)記者：常穎）