自2001年以來，上海生活垃圾年均增長量超過3%，目前的生活垃圾年度處置量接近750萬噸。應(yīng)對(duì)“垃圾圍城”已經(jīng)刻不容緩。今天下午，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例（草案）》提交市十五屆人大常委會(huì)第5次會(huì)議初審。記者了解到，本市立法擬從源頭上減少一次性用品使用，明確垃圾“四分法”的分類標(biāo)準(zhǔn)，并禁止干濕垃圾混合投放的行為。

明晰條塊管理職責(zé)

生活垃圾管理作為政府推動(dòng)的一項(xiàng)工作，各級(jí)政府、各部門責(zé)無旁貸，必須形成合力?！稐l例（草案）》共九章五十六條，明晰條塊管理職責(zé)：

一是市級(jí)層面，市綠化市容部門負(fù)責(zé)生活垃圾管理工作的組織推進(jìn)、指導(dǎo)和監(jiān)督；同時(shí)，重點(diǎn)明確市發(fā)展改革、商務(wù)、房管、環(huán)保等部門分別在推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、再生資源回收、物業(yè)履責(zé)、污染防治等方面的主要職責(zé)，發(fā)揮生活垃圾管理的協(xié)同作用。對(duì)于生活垃圾管理工作中的重大事項(xiàng)，則通過聯(lián)席會(huì)議制度予以綜合協(xié)調(diào)。

二是區(qū)級(jí)層面，明確區(qū)政府負(fù)責(zé)所轄區(qū)生活垃圾管理工作的組織實(shí)施，區(qū)綠化市容部門承擔(dān)具體推進(jìn)、指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

三是街鎮(zhèn)層面，順應(yīng)管理職責(zé)重心下沉的要求，明確街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)所轄區(qū)域生活垃圾分類投放、分類收運(yùn)等管理工作的具體落實(shí)。

源頭減量：減少一次性用品使用

源頭減量是生活垃圾綜合治理的重要內(nèi)容，對(duì)于緩解日益增長的垃圾產(chǎn)生量和收運(yùn)、處置壓力、促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。《條例（草案）》以《辦法》相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，從生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、辦公等環(huán)節(jié)作了全面規(guī)定，包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)遵守清潔生產(chǎn)規(guī)定和采用清潔生產(chǎn)技術(shù)，流通環(huán)節(jié)實(shí)行果蔬菜皮減量和限制過度包裝，消費(fèi)環(huán)節(jié)倡導(dǎo)可循環(huán)利用產(chǎn)品的使用和閑置物品的交易，以及辦公環(huán)節(jié)實(shí)行綠色辦公、綠色采購等。

“考慮到源頭減量涉及眾多行業(yè)的生產(chǎn)、流通領(lǐng)域，有著‘全國一盤棋’的特點(diǎn)，往往超出地方立法權(quán)限范圍?！?市綠化市容局局長鄧建平說，《條例（草案）》重點(diǎn)針對(duì)減少一次性用品使用這一方向，形成了若干具體規(guī)范。

鄧建平說，對(duì)于快遞包裝物減量問題，考慮到本市快遞物品入境量約為出境量的1.5倍，在外省市尚未推行快遞包裝物強(qiáng)制減量的情況下，本市如果單方面實(shí)行，無法起到本地源頭減量的作用。因此，《條例（草案）》主要通過制定快遞綠色包裝標(biāo)準(zhǔn)、快遞企業(yè)使用電子面單和中轉(zhuǎn)箱等措施，減少快遞包裝物的消耗。

強(qiáng)化設(shè)施落地，推進(jìn)“兩網(wǎng)融合”

面對(duì)日益增長的生活垃圾產(chǎn)生量和分類工作的全面鋪開，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的布局、建設(shè)及改造成為一塊“短板”。據(jù)市統(tǒng)計(jì)局《2018年市民生活垃圾分類處理情況調(diào)查》顯示，在2000名受訪市民中，認(rèn)為分類處理設(shè)施不健全是生活垃圾分類處理主要障礙的比例最高，約占32%。為此，《條例（草案）》設(shè)專章對(duì)此作出規(guī)定，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，注重建設(shè)“落地”：一是在規(guī)劃環(huán)節(jié)，明確市、區(qū)綠化市容部門按照生活垃圾全程分類要求，編制生活垃圾管理發(fā)展規(guī)劃，并據(jù)此編制生活垃圾處理設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃；二是在建設(shè)環(huán)節(jié)，要求市、區(qū)綠化市容部門根據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃制定年度建設(shè)計(jì)劃，并納入相應(yīng)的年度投資計(jì)劃和土地供應(yīng)計(jì)劃；配套的生活垃圾收集設(shè)施則應(yīng)當(dāng)與建設(shè)項(xiàng)目主體工程實(shí)行“三同步”，并對(duì)不符合分類要求的既有收集設(shè)施逐步實(shí)施改造。

近年來，本市著力推進(jìn)生活垃圾分類收運(yùn)處置體系和再生資源回收體系“兩網(wǎng)融合”，關(guān)于兩網(wǎng)融合回收體系的建設(shè)導(dǎo)則也于今年6月開始試行。相應(yīng)地，《條例（草案）》既對(duì)生活垃圾處理設(shè)施進(jìn)行規(guī)范，又強(qiáng)化了再生資源回收體系建設(shè)，要求商務(wù)部門負(fù)責(zé)編制再生資源回收網(wǎng)點(diǎn)布局規(guī)劃，并強(qiáng)調(diào)與生活垃圾處理設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃之間的相互銜接；同時(shí)，通過綠化市容部門推進(jìn)回收服務(wù)點(diǎn)、中轉(zhuǎn)站、集散場建設(shè)等措施，加快實(shí)現(xiàn)與再生資源回收網(wǎng)點(diǎn)布局的兼容共享。

明確“四分法”分類標(biāo)準(zhǔn)

生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)直接影響到生活垃圾分類效果。本市生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)多次變化，比如從早期試點(diǎn)的有機(jī)、無機(jī)二分法，到逐步拓展為2011年以來試點(diǎn)的可回收物、有害垃圾、廚余垃圾（濕垃圾）、其他垃圾（干垃圾），以及目前實(shí)行的可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾的“四分法”，并在《辦法》和市政府有關(guān)文件中得到固化。

2017年的國務(wù)院《實(shí)施方案》明確了可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和居民“干、濕”垃圾的分類類別，本市現(xiàn)行的“四分法”與國家要求是一致的。鄧建平說，考慮到目前的分類標(biāo)準(zhǔn)已實(shí)施數(shù)年、約定俗成，市民認(rèn)知度和配合度逐漸提高，此種情況下不宜輕易做出調(diào)整。據(jù)市人大城建環(huán)保委、市綠化市容局2017年問卷調(diào)查顯示，在接近15000份問卷中，贊同“四分法”并主張干濕分類的意見占67.4%；今年市人大城建環(huán)保委問卷調(diào)查再次驗(yàn)證這個(gè)結(jié)論，在16000余份問卷中，75.6%的被訪者對(duì)于“四分法”表示認(rèn)可。最終，《條例（草案）》將“四分法”予以延續(xù)和固化，并針對(duì)具體分類列舉了日常生活中常見的垃圾品種，在實(shí)踐中還重點(diǎn)針對(duì)居民家庭提出“一嚴(yán)禁（有害垃圾）、一鼓勵(lì)（可回收物）、兩分類（濕垃圾、干垃圾）”的宣傳口號(hào)，以利于市民直觀認(rèn)知和理解；同時(shí)，也明確了通過制定、調(diào)整具體分類目錄，為分類實(shí)踐提供細(xì)化指引，也為今后分類標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步完善預(yù)留空間。

明確禁止干濕垃圾混合投放

在明確了分類標(biāo)準(zhǔn)和分類收集容器設(shè)置要求的基礎(chǔ)上，生活垃圾投放行為也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格予以規(guī)范，實(shí)行分類投放。

據(jù)市統(tǒng)計(jì)局2017年、2018年的調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)比顯示，能夠按照《辦法》做到四類生活垃圾分類投放的約占24.5%，比2017年提升了1.2個(gè)百分點(diǎn)；能夠做到干濕分開處理的約占19.2%，比2017年提升了4.1個(gè)百分點(diǎn)。

據(jù)市統(tǒng)計(jì)局2018年調(diào)查顯示，有83.2%的受訪市民對(duì)定時(shí)投放制度表示支持?！翱梢哉f，規(guī)范分類投放的工作雖已具備一定民意基礎(chǔ)，但任務(wù)依然艱巨，仍有很大的提升空間?！编嚱ㄆ秸f。

對(duì)此，《條例（草案）》作了專門規(guī)定：一方面，延續(xù)《辦法》的分類投放要求，明確四類生活垃圾應(yīng)當(dāng)投放至對(duì)應(yīng)的收集容器，并對(duì)部分投放行為作細(xì)化指引，如可回收物還可以交售至再生資源回收企業(yè)和回收服務(wù)點(diǎn)；另一方面，對(duì)于實(shí)踐中易發(fā)生的、嚴(yán)重影響分類質(zhì)量的部分混合投放行為，包括將有害垃圾與可回收物、濕垃圾、干垃圾混合投放，濕垃圾與可回收物、干垃圾混合投放，以及干垃圾與濕垃圾的混合投放，專門予以明確禁止，并設(shè)定了對(duì)應(yīng)的罰則。同時(shí)，《條例（草案）》延續(xù)了《辦法》已經(jīng)確立的生活垃圾分類投放管理責(zé)任人制度。

違反分類收運(yùn)規(guī)定最高擬罰10萬

分類收運(yùn)是連接前端分類投放與末端分類處置的重要環(huán)節(jié)。試點(diǎn)工作中，由于分類收運(yùn)能力尚存在缺口，以及部分小區(qū)、單位在收集容器到垃圾箱房之間的駁運(yùn)過程中，存在著將已分類投放的生活垃圾再次混同的行為，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了一些混裝混運(yùn)現(xiàn)象，使得分類投放失去應(yīng)有的作用，影響到居民的分類積極性和后續(xù)的分類處置。

《條例（草案）》重點(diǎn)從三個(gè)方面對(duì)分類收運(yùn)進(jìn)行規(guī)范：一是分別明確了四類生活垃圾的具體收運(yùn)方式；二是落實(shí)責(zé)任人的具體職責(zé)，要求責(zé)任人配置分類駁運(yùn)機(jī)具，進(jìn)行分類駁運(yùn)，確保交付給收運(yùn)單位的生活垃圾符合分類要求；三是收運(yùn)單位配備分類收運(yùn)專用車輛、船舶進(jìn)行收運(yùn)和中轉(zhuǎn)，嚴(yán)禁將四類生活垃圾混同，或者與醫(yī)療廢物、建筑垃圾等非生活垃圾混同。實(shí)踐中，還將通過車輛、船舶顯示收運(yùn)類別標(biāo)識(shí)等方式，接受公眾監(jiān)督。針對(duì)違反分類收運(yùn)規(guī)定的行為，《條例（草案）》同步設(shè)定了罰則，除了處以最高10萬元罰款外，情節(jié)嚴(yán)重的，還將吊銷收運(yùn)單位的生活垃圾經(jīng)營服務(wù)許可證。

實(shí)行無害化處置，促進(jìn)資源化利用

對(duì)于末端處置環(huán)節(jié)，《條例（草案）》明確有害垃圾和干垃圾實(shí)行無害化處置，可回收物和濕垃圾實(shí)行資源化利用。其中，干垃圾的無害化處置方式除了焚燒外，還包括填埋。但從土地資源節(jié)約集約利用、降低土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，填埋方式不能長期持續(xù)。結(jié)合國家“十三五”生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)有關(guān)規(guī)劃要求，本市已經(jīng)提出了到2020年實(shí)現(xiàn)“零填埋”的目標(biāo)。為此，《條例（草案）》明確，本市將逐步減少干垃圾的填埋處置量，直至不再采用填埋處置方式。

針對(duì)現(xiàn)階段本市生活垃圾資源化利用狀況，《條例（草案）》設(shè)專章明確資源化利用要求，主要包括：一是從整體上，鼓勵(lì)生活垃圾資源化利用的技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，推動(dòng)生活垃圾再細(xì)分，提升資源化利用效率；二是對(duì)于可回收物，側(cè)重于強(qiáng)化政府部門在拓寬回收方式、編制再生資源回收指導(dǎo)目錄等方面的推進(jìn)保障職責(zé)，多舉措健全回收利用體系。

設(shè)定行政處罰和行政強(qiáng)制措施

生活垃圾管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各方的共同參與?！稐l例（草案）》規(guī)定了一系列推進(jìn)措施，比如通過購買服務(wù)方式，賦予街鎮(zhèn)和相關(guān)部門以此為抓手，支持社會(huì)主體參與生活垃圾具體處理活動(dòng)；實(shí)行正向激勵(lì)，鼓勵(lì)通過社會(huì)化方式，促進(jìn)和激勵(lì)全民生活垃圾投放良好習(xí)慣的形成；提倡志愿服務(wù)，鼓勵(lì)志愿服務(wù)組織和志愿者開展生活垃圾分類投放的宣傳、示范、引導(dǎo)等活動(dòng)；加強(qiáng)行業(yè)自律，各相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)通過制定自律規(guī)范和培訓(xùn)、評(píng)價(jià)等活動(dòng)，督促會(huì)員單位落實(shí)分類減量要求；實(shí)行社會(huì)監(jiān)督，向社會(huì)公開選任生活垃圾處理社會(huì)監(jiān)督員，參與生活垃圾處理設(shè)施的監(jiān)督管理工作。

配套的監(jiān)管措施，是提升生活垃圾分類管理水平和實(shí)效的必要保障?！稐l例（草案）》一方面設(shè)計(jì)了分段監(jiān)督機(jī)制，即包括產(chǎn)生單位和個(gè)人、責(zé)任人、收運(yùn)（轉(zhuǎn)運(yùn)）單位、處置單位在內(nèi)的生活垃圾參與主體，應(yīng)當(dāng)對(duì)各自相鄰環(huán)節(jié)是否符合分類要求進(jìn)行監(jiān)督；同時(shí)，對(duì)違反源頭減量相關(guān)要求以及違反分類投放、駁運(yùn)、收運(yùn)、轉(zhuǎn)運(yùn)和處置要求的行為，設(shè)定了相應(yīng)的行政處罰和行政強(qiáng)制措施。