一些學(xué)者和媒體拿紐約規(guī)劃作為《上海規(guī)劃2040》參照，提出質(zhì)疑，他們認(rèn)為一座全球城市的規(guī)劃文本中不應(yīng)該對(duì)人口設(shè)限。如“FT中文網(wǎng)”《上海規(guī)劃2040：全球城市需要什么樣的人口政策》一文指出：“紐約在去年也曾發(fā)布過(guò)一份面向2040年的城市發(fā)展規(guī)劃，這份名為《一個(gè)紐約：一份強(qiáng)大而爭(zhēng)議城市的規(guī)劃》（以下稱《紐約2040》）并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)它要排斥哪些人，不會(huì)給城市發(fā)展加上人為的限制，紐約市政府沒(méi)有權(quán)力也沒(méi)有能力替城市選擇居民?！?/p>

筆者認(rèn)為，上述這些“批評(píng)的聲音”，主要以紐約的規(guī)劃為參照，但是其文中對(duì)規(guī)劃信息的展示，是不完整的、碎片化的。因此，基于這種立場(chǎng)上對(duì)上海規(guī)劃展開(kāi)的批評(píng)有失公允。

仔細(xì)閱讀《紐約2040》的原文——同時(shí)為了有所比照，筆者也查詢了2016版的《倫敦規(guī)劃》，可以發(fā)現(xiàn)：這兩座公認(rèn)的全球城市的規(guī)劃文本，確實(shí)沒(méi)有城市人口數(shù)量“控制”的表述。

但是筆者想要特別指出，這兩部規(guī)劃，第一，均開(kāi)宗明義地言及人口增長(zhǎng)和人口結(jié)構(gòu)的變化是未來(lái)發(fā)展所面臨的重大挑戰(zhàn)；第二，都對(duì)人口規(guī)模進(jìn)行了預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)到2040年紐約市人口將達(dá)到900萬(wàn)，預(yù)測(cè)到2036年大倫敦的人口將達(dá)到1011萬(wàn)。而這些關(guān)鍵性的信息，在上述“批評(píng)的聲音”中，并未被提及。

紐倫規(guī)劃文本中相關(guān)的具體內(nèi)容，讓我們從下面三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行精讀：

1、明確統(tǒng)計(jì)口徑是全球城市比較的前提

首先需要指出的是，兩部規(guī)劃所稱的“紐約”與“倫敦”，究竟指的是什么。

《紐約2040》中的“紐約”，指的是紐約市長(zhǎng)所管轄的紐約市，制定規(guī)劃時(shí)的人口為840萬(wàn)（2014年），面積為305平方英里（約為789.95平方公里）。

《倫敦規(guī)劃》中的“倫敦”，指的是大倫敦地區(qū)，規(guī)劃時(shí)人口達(dá)820萬(wàn)（2011年），面積為1572平方公里。大倫敦具體來(lái)說(shuō)分為外倫敦（Outer London）、內(nèi)倫敦（Inner London）和中心活動(dòng)區(qū)（Central activities zone）。

明確統(tǒng)計(jì)口徑是進(jìn)行全球城市分析的基礎(chǔ)。割裂地將人口數(shù)量截取出來(lái)說(shuō)事，不指明數(shù)量對(duì)應(yīng)的地域范圍和統(tǒng)計(jì)時(shí)間，這種研究容易產(chǎn)生偏差，也會(huì)對(duì)讀者產(chǎn)生誤導(dǎo)。

2、人口增長(zhǎng)是全球城市公認(rèn)的首要挑戰(zhàn)

《紐約2040》將“人口的增長(zhǎng)”列為紐約發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)中的第一項(xiàng)——其它項(xiàng)包括經(jīng)濟(jì)持續(xù)改善、不平等狀況加劇、基礎(chǔ)設(shè)施亟待完善。規(guī)劃指出，人口增長(zhǎng)的趨勢(shì)，勢(shì)必持續(xù)繃緊城市基礎(chǔ)設(shè)施，也將考驗(yàn)公共服務(wù)是否穩(wěn)定可靠。同時(shí)，城市人口也趨于老化，到2040年，城中65歲以上人口將全面超過(guò)學(xué)齡兒童總數(shù)，這些變化都將大幅改變城市的公共服務(wù)和都市設(shè)計(jì)。

《倫敦規(guī)劃》第一章“背景與戰(zhàn)略”也率先指出“倫敦的人口很可能會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng)，到2020年，很可能人口超過(guò)歷史上任何時(shí)期?！倍鄳?yīng)的城市發(fā)展方式就是“能夠應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)的挑戰(zhàn)”。比較2004年版的《倫敦規(guī)劃》，發(fā)展方式是“在不蠶食公共空間的前提下，協(xié)調(diào)倫敦全境內(nèi)的發(fā)展”，顯然倫敦政府意識(shí)到了人口增長(zhǎng)問(wèn)題的嚴(yán)峻性。

3、紐約與倫敦規(guī)劃都對(duì)未來(lái)人口進(jìn)行了預(yù)測(cè)

《紐約2040》預(yù)測(cè)，到2040年，紐約將擁有900萬(wàn)人。

紐約市人口預(yù)測(cè) 1900-2040 來(lái)源：《紐約2040》

《紐約2040》第263頁(yè)“附錄”中，列明了55條量化指標(biāo)，用以將來(lái)檢驗(yàn)規(guī)劃的有效性。其中第一項(xiàng)指標(biāo)是“人口”。在指標(biāo)的原文中，用了target（目標(biāo)）一詞。

《紐約2040》指標(biāo)（與人口相關(guān)）來(lái)源：《紐約2040》

當(dāng)然，應(yīng)對(duì)人口的增多，《紐約2040》提出了諸多的應(yīng)對(duì)舉措，最直接的是滿足可負(fù)擔(dān)住房的緊迫需求，規(guī)劃提出紐約市擬在未來(lái)10年內(nèi)新增36萬(wàn)套住房（包括一般市場(chǎng)住房和可負(fù)擔(dān)住房）。另外，還有交通、教育、醫(yī)療等一系列舉措。

2016版《倫敦規(guī)劃》的人口預(yù)測(cè)（1971-2036）來(lái)源：2016版《倫敦規(guī)劃》

如上圖所示，2016版《倫敦規(guī)劃》預(yù)測(cè)倫敦人口：至2021年達(dá)到920萬(wàn)，2026年達(dá)954萬(wàn)，2031年達(dá)984萬(wàn)，2036年達(dá)到1011萬(wàn)。

具體如圖所示，規(guī)劃又將大倫敦細(xì)分為外倫敦、內(nèi)倫敦、中心活動(dòng)區(qū)，并分別進(jìn)行了人口的相關(guān)研判，以此作為開(kāi)展其它規(guī)劃的基礎(chǔ)。

2016版《倫敦規(guī)劃》三大區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃列舉 來(lái)源：2016《倫敦規(guī)劃》

結(jié)論

最后，筆者想闡述一兩點(diǎn)對(duì)“上海人口這些事”之爭(zhēng)論的想法：

第一，國(guó)際大都市是絕不應(yīng)該籠統(tǒng)地拿來(lái)進(jìn)行比較的。國(guó)際比較必須更客觀、更謹(jǐn)慎，至少需要在統(tǒng)計(jì)口徑明確的情況下展開(kāi)。在一些探討上海人口預(yù)測(cè)的媒體文章里，不言明背景而隨意截取其他國(guó)際大都市的人口數(shù)量來(lái)與上海做比較，是欠妥當(dāng)?shù)摹?/p>

第二，人口的預(yù)測(cè)是城市規(guī)劃的前提，因此在規(guī)劃文本中提及人口數(shù)量是無(wú)可避免的。而作為全球城市，正因?yàn)槠溟_(kāi)放、多元的定位，更需要對(duì)人口的發(fā)展態(tài)勢(shì)有大格局的研判。就筆者看來(lái)，在《上海規(guī)劃2040》的文本中，誠(chéng)然需要對(duì)人口政策的闡述有更人性化的表達(dá)，但更值得我們探討的是，2500萬(wàn)是不是一個(gè)判斷準(zhǔn)確的值；而不是把人口規(guī)模的“預(yù)設(shè)立場(chǎng)”，作為不可以碰觸的禁忌。

作者：施雯 上海圖書(shū)館（上海科技情報(bào)研究所）助理研究員；華子怡 上海圖書(shū)館（上海科技情報(bào)研究所）研究實(shí)習(xí)員

（編輯：潘妮 周杰）