根據(jù)國內(nèi)民航發(fā)展的實際情況,中國民用航空局起草了《民用無人駕駛航空器運行安全管理規(guī)則》(征求意見稿),現(xiàn)向社會公開征求意見。公眾可以通過以下途徑和方式提出意見:
1.登錄中華人民共和國司法部 中國政府法制信息網(wǎng)(網(wǎng)址:www.moj.gov.cn、www.chinalaw.gov.cn),進入首頁主菜單“立法意見征集”欄目提出意見。
2.通過信函方式將意見寄至:北京市東城區(qū)東四西大街155號中國民用航空局政策法規(guī)司(郵編:100710)
3.通過電子郵件方式將意見發(fā)送至:legaldivision@caac.gov.cn,意見反饋截止時間為2023年9月3日。
關(guān)于《民用無人駕駛航空器運行安全管理規(guī)則(征求意見稿)》說明
一、制定背景
無人機與傳統(tǒng)有人駕駛航空器(以下簡稱有人機)相比,具有智能化程度高、應(yīng)用范圍廣、制造使用成本低、操作簡便等特點,目前已廣泛應(yīng)用于農(nóng)林植保、物流配送、地理測繪、安全巡查、文化娛樂乃至載人運輸?shù)阮I(lǐng)域。但是,實踐中也出現(xiàn)了一些問題:一是無人機違規(guī)飛行影響航空安全、公共安全甚至國家安全。有的單位、個人違法使用無人機偷拍敏感區(qū)域,在重大活動期間違反禁飛規(guī)定,干擾民航正常飛行活動。二是現(xiàn)行民航法規(guī)體系不能完全適應(yīng)無人機的管理需要。對于航空器的適航管理、人員資質(zhì)、空域和飛行審批作出的嚴格規(guī)定,缺乏對無人機飛行管理的針對性有效性,不能完全適應(yīng)無人機技術(shù)發(fā)展更新快、操作簡單、應(yīng)用場景廣、飛行頻率高等特點。同時,由于大量無人機體積小、飛行高度低、不易被發(fā)現(xiàn)追蹤,難以按照傳統(tǒng)有人機的管理理念和手段實施有效監(jiān)管。
《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》(以下簡稱《條例》)出臺后,為及時銜接相關(guān)制度安排,確保管理鏈條上與民航相關(guān)的各節(jié)點“落地”和“閉環(huán)”,民航局建立了無人駕駛航空器管理領(lǐng)導小組工作機制,成立規(guī)章起草組,在廣泛調(diào)查研究、征求各方面意見、反復(fù)研究協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,形成了《民用無人駕駛航空器運行安全管理規(guī)則(征求意見稿)》(以下簡稱規(guī)章)。
二、總體思路
規(guī)章制定以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,貫徹總體國家安全觀,統(tǒng)籌發(fā)展和安全,著力構(gòu)建科學、規(guī)范、有效的民用無人駕駛航空器運行安全管理制度。
(一)安全第一,促進發(fā)展
堅持安全發(fā)展,突出問題導向。正確處理安全與發(fā)展、安全與效益的關(guān)系,著力解決無人機違規(guī)飛行的突出問題,堅守底線思維,以運行安全為基礎(chǔ),以質(zhì)量和效率為導向,強化運行、服務(wù)和管理協(xié)同,保障“安全飛”。
堅持放管結(jié)合,實施分類管理。基于無人機運行風險和所需性能,對無人駕駛航空器系統(tǒng)適航、人員資質(zhì)、運行、經(jīng)營和空中交通實施分類管理,在保證安全的前提下為相關(guān)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供制度保障,力求“順暢飛”。
(二)聚焦核心,關(guān)注風險
滿足《條例》施行的基本要求,閉合民航核心管理鏈條,聚焦中短期內(nèi)的主要運行監(jiān)管需求,如娛樂飛行、基于成熟運行場景的無人機商業(yè)運行試點以及“十四五”內(nèi)可預(yù)見的、具備一定發(fā)展前景的運行場景。
堅持前瞻性??偨Y(jié)實踐經(jīng)驗確立無人機運行安全管理的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性制度,內(nèi)容優(yōu)先關(guān)注與運行風險管控密切相關(guān)的人、機、環(huán)三要素。規(guī)章未涉及的安全管理要素以及其他未盡事宜,應(yīng)當遵守有人機相應(yīng)規(guī)章要求。
(三)齊抓共管,協(xié)同貫穿
明確各部門的職責,確?!坝腥斯堋薄?gòu)建無人機從設(shè)計、生產(chǎn)到運行的全鏈條管理體系,強化部門間協(xié)調(diào)配合、形成監(jiān)管合力。各章節(jié)均按照“開放類、特定類、審定類”分類編寫相關(guān)要求,方便運行人根據(jù)運行場景和對應(yīng)風險“對號入座”,實現(xiàn)精準監(jiān)管和分類監(jiān)管。
(四)以我為主,面向國際
總結(jié)無人機管理實踐的成功經(jīng)驗,圍繞我國無人機發(fā)展的痛點和堵點進行監(jiān)管創(chuàng)新。與國際標準保持銜接,確保規(guī)章核心概念和管理原則符合國際通行規(guī)則,降低與各國監(jiān)管體系對接的制度成本,提高我國相關(guān)企業(yè)的國際競爭力。
三、主要內(nèi)容
規(guī)章分為總則、操控員安全操控要求、登記管理、適航管理、空中交通管理、運行與經(jīng)營管理、法律責任、附則等8章。主要內(nèi)容包括:
(一)明確監(jiān)管體制和適用范圍
一是確定無人機運行安全管理工作應(yīng)當堅持面向運行場景、基于運行風險、分級分類管理的原則。二是明確規(guī)章適用于局方對無人機的運行安全管理,以及無人機、無人機運行人和航行服務(wù)提供方應(yīng)當遵守規(guī)章的規(guī)定。三是確定構(gòu)建以無人駕駛航空器運行管理平臺為核心的監(jiān)管支撐系統(tǒng)。
(二)操控員管理
一是明確按規(guī)章頒發(fā)的執(zhí)照和等級類型。二是規(guī)定駕駛?cè)藛T應(yīng)當具備的條件,明確了操控小型、中型、大型無人機取得執(zhí)照的理論培訓、飛行訓練、經(jīng)歷時間以及實踐考試要求。三是明確無人機執(zhí)照或等級持有人的權(quán)利和限制。四是明確分布式無人機系統(tǒng)和集群操控資質(zhì)要求,包括取得運行規(guī)范相關(guān)條款的條件。
(三)登記管理
一是明確登記管理制度,規(guī)定民用無人駕駛航空器所有權(quán)人,應(yīng)當在從事飛行活動前完成實名登記,進行境外飛行和載人飛行的民用無人駕駛航空器還應(yīng)進行國籍登記。二是明確實名登記內(nèi)容、實名登記標志、實名登記信息更新、實名登記注銷的程序。三是規(guī)定了國籍登記的程序,國籍標志為羅馬體大寫字母B ,登記標志為實名登記號。
(四)適航管理
一是規(guī)定了中型、大型民用無人駕駛航空系統(tǒng)的適航管理方式,包括設(shè)計批準、生產(chǎn)批準和適航批準。二是根據(jù)無人駕駛航空器系統(tǒng)運行場景及對應(yīng)的運行風險,明確基于風險、分級分類審定的無人駕駛航空器系統(tǒng)適航管理原則,給出了無人駕駛航空器系統(tǒng)的分類和適用的證件類別。三是強化了無人駕駛航空器系統(tǒng)設(shè)計批準申請人和持證人建立設(shè)計保證系統(tǒng)的要求。四是提出了《條例》生效前已經(jīng)制造出的中型、大型無人駕駛航空器系統(tǒng)平穩(wěn)過渡的政策安排。
(五)空中交通管理
一是明確了民用無人機空中交通管理面向運行場景、基于運行風險的管理原則,提出了民用無人駕駛空中航行服務(wù)提供方的定義,明確了民用無人機空中交通管理的基本內(nèi)容分為空域管理、流量管理和空中交通服務(wù)并相應(yīng)提出若干基本要求。二是明確了空域管理中空域分類劃設(shè)、航路航線劃設(shè)、空域保持和被監(jiān)視能力、空域信息發(fā)布、空域使用流程、空域容流管理等方面的權(quán)責和要求。三是明確了無人駕駛航空器空中交通服務(wù)的類別、主要內(nèi)容及相關(guān)要求。
(六)經(jīng)營和運行管理
一是明確運營合格證管理制度,規(guī)定使用除微型之外的無人機從事飛行活動的單位,應(yīng)當取得運營合格證,同時明確運營合格證的權(quán)利和限制、取證條件和程序。二是規(guī)定運營人開展經(jīng)營活動的市場準入條件和市場監(jiān)管要求。加強對消費者合法權(quán)益的保護,明確責任保險有關(guān)要求,規(guī)定了運營人應(yīng)該履行的信息報送等義務(wù)。三是明確運行人應(yīng)當遵守的一般運行規(guī)則,包括地理圍欄使用、運行控制系統(tǒng)要求、運行必備系統(tǒng)和設(shè)備、持續(xù)適航要求、農(nóng)用無人駕駛航空器特殊運行要求等。四是明確不同的運行分類及其應(yīng)當遵守的運行規(guī)則,包括開放類、特定類和審定類。明確審定類的適用范圍,以及安全管理體系、安全關(guān)鍵服務(wù)、C2鏈路、地面站運行、維修管理體系等基礎(chǔ)性運行要求。
此外,還規(guī)定了有關(guān)違法行為的法律責任。
四、可行性及預(yù)期效果
(一)可行性
規(guī)章結(jié)合國內(nèi)國際基礎(chǔ)理論研究成果和前沿技術(shù)應(yīng)用,固化民航局在無人機監(jiān)管體系建設(shè)上一系列試點項目的成功經(jīng)驗。主要包括:一是登記管理和適航管理方面,通過上線無人機實名登記系統(tǒng),初步掌握了我國無人機保有量。通過制定相關(guān)文件,初步建立無人駕駛航空器系統(tǒng)的風險等級框架,提出了基于風險、分級分類的無人駕駛航空器系統(tǒng)適航審定原則。二是操控員管理方面,已建立較為成熟的操控員資質(zhì)管理體系,初步確定了分布式操作分級分類審定方法。三是空中交通管理方面,建立了無人機空中交通管理的初步體系和管理流程,探索并實施了全國范圍民用無人機飛行動態(tài)數(shù)據(jù)獲取與共享的機制方案和技術(shù)要求。四是運行管理方面,探索符合無人駕駛航空特點的差異化運行標準和監(jiān)管模式,建立健全基于運行風險和所需性能的運行體系,形成可復(fù)制、可推廣的行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管模式。明確無人機審定類運行的運營安全評估要求,初步建立實現(xiàn)運行控制功能的無人機云監(jiān)管服務(wù)體系,實現(xiàn)了覆蓋全國的基于IT技術(shù)的運行動態(tài)監(jiān)管功能。民用無人駕駛航空器綜合管理平臺(UOM)已進入開發(fā)期,實現(xiàn)無人機注冊登記、人員資質(zhì)、航空器適航、空域動靜態(tài)管理、容量及流量等管理功能。
(二)預(yù)期效果
一是有利于落實《條例》要求,維護航空安全、公共安全、國家安全。二是有利于梳理并統(tǒng)籌構(gòu)建無人機法規(guī)體系框架,形成涵蓋適航管理、空域管理、交通管理、運行管理、經(jīng)營管理等完整的法規(guī)體系。三是有利于鼓勵并有序推進典型的運行環(huán)境和情景下的試點和示范運行。四是有利于適應(yīng)并引領(lǐng)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展,營造良好發(fā)展環(huán)境。五是有利于提升我國在國際無人機立法活動中的話語權(quán),為無人機系統(tǒng)制造商和運營商參與國際競爭創(chuàng)造有利的制度環(huán)境。
五、征求意見的處理情況
(一)整體意見。針對部分企業(yè)反映各章節(jié)的內(nèi)部協(xié)同性需要進一步加強,部分章節(jié)之間的顆粒度差異較大的意見,已按照開放、特定和審定類進行梳理,確保各管理關(guān)節(jié)的核心制度安排有序銜接;大幅精簡運行章節(jié)過于細化的技術(shù)性條款,統(tǒng)一采用“符合相關(guān)規(guī)范標準”等表述。
(二)操控員管理方面。一是對執(zhí)照訓練和考試要求過細的意見,僅在規(guī)章內(nèi)做原則性要求;二是對執(zhí)照6年有效期的意見,已修改為長期有效,同時規(guī)定執(zhí)照持有人滿足相應(yīng)的相應(yīng)訓練與檢查要求后,方可行使執(zhí)照權(quán)利;三是對中小型無人機熟練檢查要求較高的意見,已對大型以外無人機建立定期檢查制度,允許以近期飛行經(jīng)歷替代檢查要求。
(三)適航登記和管理方面。一是采納對規(guī)章與國際民航公約附件8相關(guān)修正案協(xié)調(diào)的建議;二是采納對簡化功能可靠性試飛要求的建議,僅對功能可靠性試飛時長做原則性要求;三是采納對無人機配裝發(fā)動機可以單獨取證的建議。
(四)空中交通管理方面。已建立無人駕駛航空器管理空管工作組和USS專項小組,針對服務(wù)提供方資質(zhì)要求、服務(wù)類別和內(nèi)容、服務(wù)要求和管理方式收集了相關(guān)單位意見,統(tǒng)一管理和服務(wù)的思路和架構(gòu)。
(五)運行管理方面。一是采納簡化持續(xù)適航維修相關(guān)要求的建議;二是針對審定類運行的飛行數(shù)據(jù)記錄系統(tǒng)實現(xiàn)方式單一,允許具備同等功能的其他設(shè)備及系統(tǒng)以滿足該要求。
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