4月21日，《上海市司法鑒定管理條例》（以下簡稱《條例》）新聞發(fā)布會在市司法局召開。發(fā)布會上，市人大監(jiān)察和司法委主任委員顧偉強介紹《條例》立法有關情況，市司法局局長陸衛(wèi)東介紹《條例》貫徹實施有關情況，市高院副院長張斌、市檢察院副檢察長錢雨晴、市司法局二級巡視員王協(xié)、市公安局法制總隊總隊長范宏飛共同答記者問。發(fā)布會由市司法局新聞發(fā)言人、政治部主任羅震川主持。

據(jù)悉，將于2020年5月1日實施的《條例》是本市首部關于司法鑒定的地方性法規(guī)?！稐l例》的出臺凝結了二十余年來司法鑒定管理的經(jīng)驗總結，直面司法鑒定行業(yè)管理的難點、痛點，回應辦案機關和社會群眾的關切、需求，對本市司法鑒定行業(yè)長遠健康發(fā)展起到積極推動作用。

《條例》立法的有關情況

市人大監(jiān)察和司法委主任委員顧偉強在發(fā)布會上介紹市人大常委會制定《條例》的有關情況。

一、為何要制定這個《條例》——立法的背景和必要性

司法鑒定制度是我國司法制度的重要組成部分，是促進司法公正的基礎性制度和重要保障，對于維護社會公平正義具有重要意義。2005年，全國人大常委會制定出臺《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》），對司法鑒定業(yè)務的登記管理、主管部門、從業(yè)機構和人員條件等作了框架性規(guī)定。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出要健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制、完善鑒定人出庭作證制度等重要舉措。2018年6月，市委深改組第五次會議審議通過《關于貫徹落實＜關于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的實施意見＞的工作措施及分工方案》，強調(diào)要積極推動司法鑒定地方立法工作。

根據(jù)全國人大常委會《決定》，國家對從事法醫(yī)類、物證類、聲像資料鑒定業(yè)務的鑒定機構和鑒定人實行登記管理制度，同時授權國務院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院，根據(jù)訴訟需要確定其他應當對鑒定機構和鑒定人實行登記管理的鑒定事項。2015年底，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯(lián)合印發(fā)《關于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》，明確從事環(huán)境損害司法鑒定的鑒定機構和鑒定人由司法行政部門統(tǒng)一登記，從而形成了業(yè)內(nèi)統(tǒng)稱的“四大類”（即法醫(yī)類、物證類、聲像資料、環(huán)境損害）司法鑒定。與此同時，在訴訟實踐中，司法會計、建設工程、知識產(chǎn)權等事項也有許多鑒定需求，部分會計師事務所、房屋建設設計院、工程造價咨詢公司、知識產(chǎn)權鑒定所等機構也在開展司法鑒定活動，業(yè)內(nèi)將其統(tǒng)稱為“四類外”司法鑒定。

全國人大常委會《決定》實施以來，本市司法行政部門嚴格依法執(zhí)行，穩(wěn)步推進司法鑒定管理體制改革，為服務訴訟活動順利進行和保障人民群眾合法權益作出了積極貢獻。但也存在“四大類”司法鑒定機構的準入門檻低、執(zhí)業(yè)能力參差不齊、執(zhí)業(yè)活動不規(guī)范和鑒定“黃?！保约啊八念愅狻彼痉ㄨb定機構要不要監(jiān)管、如何監(jiān)管等突出問題。李強書記高度重視，作出重要的批示。時任政法委陳寅書記親自帶隊調(diào)研加強司法鑒定工作，提出要求。因此，加快本市司法鑒定管理地方立法，就顯得十分迫切和必要。這既是貫徹落實中央關于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制改革的需要，也是更好發(fā)揮司法鑒定服務保障功能，積極回應群眾關切的需要。

二、如何制定這個《條例》——立法的主要過程

《條例》是本屆市人大常委會在司法領域制定的第一部地方性法規(guī)，市人大常委會對這項立法工作十分重視。在整個立法過程中，我們始終堅持開門立法、民主立法、科學立法的基本原則，注重廣泛征求各方面意見建議。從2018年市司法局正式啟動立法調(diào)研起，市人大原內(nèi)司委和今年更名后的市人大監(jiān)察司法委，積極提前介入立法調(diào)研、座談研討等工作。2019年，《條例》列為市人大常委會立法正式項目后，在市人大常委會沙海林、高小玫副主任帶領下，市人大監(jiān)察司法委先后深入司法鑒定所、司法鑒定管理部門、公檢法機關、行業(yè)協(xié)會，全面了解司法鑒定管理工作現(xiàn)狀，梳理提煉了本市司法鑒定行業(yè)存在的“四大亂象”和立法需要破解的十個核心問題，逐項提出立法建議。同時，對當時全國22個省市已制定的司法鑒定管理地方性法規(guī)進行研究借鑒，并會同市司法局、市政府原法制辦等赴北京、江蘇、安徽等省市學習考察。沙海林副主任還兩次帶隊赴全國人大監(jiān)察司法委和常委會法工委征詢有關立法意見。

在《條例（草案）》起草、審核過程中，市司法局多次征求公檢法、市場監(jiān)管、民政、財政、衛(wèi)生健康等單位以及各區(qū)政府的意見，邀請市醫(yī)學會、司法鑒定機構等召開專題座談會，聽取各方面意見。條例草案基本形成后，市人大監(jiān)察司法委通過召開座談會、專家咨詢等方式，多渠道、多角度聽取意見建議，并請市高院、市檢察院、市公安局、市司法局和市律協(xié)在全系統(tǒng)廣泛征求意見。去年5月6日，在市人大常委會對《條例（草案）》進行第一次審議前，殷一璀主任帶領部分市人大常委會組成人員、人大代表赴司法鑒定科學研究院視察調(diào)研。隨后5月和7月的市十五屆人大常委會第十二次、第十三次會議分別對《條例（草案）》進行了第一次審議和第二次審議。為推動法規(guī)盡快審議通過，11月，市人大監(jiān)察司法委、市人大常委會法工委、市司法局共同赴司法部，溝通本市司法鑒定管理立法相關工作，爭取司法部的支持。2019年12月19日，《條例（草案）》經(jīng)市十五屆人大常委會第十六次會議表決通過，將于今年5月1日起施行。

三、《條例》的立法指導思想和主要內(nèi)容

（一）立法指導思想

在這次立法中，主要遵循以下基本理念：一是在立法目標方面。嚴格遵循法律規(guī)定、嚴格落實國家要求，健全完善統(tǒng)一司法鑒定管理體制，在吸納兄弟省市立法經(jīng)驗和本市試點工作成果的基礎上，力求最具實用性和創(chuàng)新性。二是在適用范圍方面。按照“活動全覆蓋、對象分類管”的原則，將所有從事司法鑒定活動的機構和人員均納入《條例》的調(diào)整范圍。三是在制度設計方面。按照“高規(guī)格準入、全方位監(jiān)管”的要求，明確登記范圍、準入條件、日常監(jiān)管等要求，細化司法鑒定機構、司法鑒定人執(zhí)業(yè)規(guī)范，完善退出機制，嚴懲違法違規(guī)執(zhí)業(yè)行為。四是在具體措施方面。堅持問題導向、需求導向，創(chuàng)新司法鑒定管理手段，補齊監(jiān)管力量的短板，強化行業(yè)自律管理，切實提高司法鑒定監(jiān)管力度。

（二）主要內(nèi)容

《條例》分為總則、鑒定機構和鑒定人、司法鑒定活動、監(jiān)督管理、法律責任、附則等六章，共五十六條，重點規(guī)范以下問題：

1.嚴格準入，健全統(tǒng)一司法鑒定登記管理制度。進一步明確、細化了 “四大類”司法鑒定機構、司法鑒定人的登記條件和程序，授權市司法行政部門制定相應登記規(guī)范，確立了審核登記環(huán)節(jié)的專家評審制度和執(zhí)業(yè)能力測試制度。明確將司法鑒定服務納入本市公共法律服務平臺，并公告司法鑒定機構、司法鑒定人名冊等信息。

2.嚴格監(jiān)管，完善司法鑒定程序規(guī)范。一是明確了鑒定委托要求。二是明確了委托規(guī)范、受理規(guī)范、委托事項確認、不得受理情形等事項。三是細化了鑒定回避、標準適用、鑒定記錄和時限、終止鑒定、鑒定意見書出具以及文書補正、補充鑒定、重新鑒定等程序和條件要求。四是確立了司法鑒定專家委員會咨詢制度。

3.制度創(chuàng)新，對“四類外”其他鑒定機構、其他鑒定人依法加強監(jiān)管和信息引導。明確行業(yè)主管部門應當加強對“四類外”其他鑒定機構、其他鑒定人的審核管理，行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會可以通過公共法律服務平臺發(fā)布其他鑒定機構、其他鑒定人的主體信息等。對其他鑒定機構、其他鑒定人從事司法鑒定活動的程序和標準，以及投訴處理和違法違規(guī)行為的處罰，分別作了相應規(guī)定。

4.體制創(chuàng)新，實行市區(qū)分級管理、重心下移。在總結本市相關區(qū)試點經(jīng)驗的基礎上，賦予各區(qū)司法局日常監(jiān)管、投訴處理職責，進一步將部分行政處罰權下放給各區(qū)司法局，推動管理重心下移、管理力量下沉。

5.措施創(chuàng)新，綜合運用多種手段提升監(jiān)管實效性。一是建立司法鑒定信息化監(jiān)管制度，對司法鑒定案件實行統(tǒng)一賦碼管理，從源頭上規(guī)范司法鑒定活動。二是加強信用管理，增加管理透明度。三是規(guī)范司法鑒定收費行為。四是健全完善了行政管理和行業(yè)自律管理結合的管理體制。

6.服務訴訟，優(yōu)化管理與使用銜接機制。明確市司法行政部門應當及時將司法鑒定機構、司法鑒定人名冊和其他鑒定機構、其他鑒定人信息提供給辦案機關，審判機關應當將鑒定人出庭作證和鑒定意見采信等情況向同級司法行政部門通報等。

7.問題導向，加大對違法違規(guī)行為的懲戒力度。針對本市存在鑒定“黃?！睌埌赴?、鑒定機構支付回扣承攬鑒定業(yè)務、違規(guī)設點等突出問題，專門規(guī)定了執(zhí)業(yè)禁止條款，明確不得以支付回扣、介紹費等不正當手段招攬司法鑒定業(yè)務等，著力打擊司法鑒定亂象。

本市司法鑒定行業(yè)現(xiàn)狀及《條例》貫徹實施有關情況

市司法局局長陸衛(wèi)東在發(fā)布會上介紹了上海司法鑒定行業(yè)的基本情況和市司法局貫徹實施《條例》的具體舉措。

2017年,中央深改組會議審議通過《關于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的實施意見》，2018年,市委深改組會議審議通過了本市貫徹落實《實施意見》的方案措施，明確要求2019年完成司法鑒定地方立法任務。在市人大的領導和關心下，經(jīng)過深入的立法調(diào)研、學習考察、廣泛征求意見、反復審議修改，2019年12月19日，市人大常委會表決通過了《條例》，將于2020年5月1日起正式實施。

一、上海司法鑒定行業(yè)的基本情況

上海司法鑒定管理工作在全國起步較早。1998年，上海在全國率先成立司法鑒定工作委員會，辦公室設在市司法局。2000年，我局設立司法鑒定管理處，2010年，市司法鑒定協(xié)會成立，行政管理與行業(yè)自律管理相結合的管理體制基本形成。經(jīng)過20余年的努力，上海司法鑒定行業(yè)不斷發(fā)展壯大，司法鑒定機構和司法鑒定人平均業(yè)務量始終處于全國前列。截至2019年底，全市經(jīng)市司法局審核登記的“四大類”（法醫(yī)類、物證類、聲像資料、環(huán)境損害）鑒定機構57家，鑒定人718名。2019年辦理“四大類”司法鑒定業(yè)務12.3萬件，比2018年增長3.80%。高級別、高資質(zhì)、高水平的上海司法鑒定機構不僅服務本市的司法實踐，也為來自全國各地的疑難復雜案件提供優(yōu)質(zhì)高效的鑒定保障。

二、《條例》實施的準備工作

《條例》的出臺落實了中央、市委關于全面依法治國、全面依法治市，健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制等重要改革精神和部署，凝結了二十余年來司法鑒定管理的經(jīng)驗總結，直面了當前鑒定行業(yè)管理中的難點、痛點問題，回應了辦案機關、社會公眾的關切和需求，體現(xiàn)了上海在推動鑒定行業(yè)健康發(fā)展、實施有效監(jiān)管，維護人民群眾合法權益、促進司法公正等方面的責任與擔當。2019年以來，在加速推進立法進程的同時，市司法局也在為《條例》的出臺落實做好各方面的準備。

（一）開展行業(yè)治理，整頓行業(yè)風紀。近年來，本市司法鑒定行業(yè)總體規(guī)范有序，但也存在準入門檻低、執(zhí)業(yè)能力參差不齊、執(zhí)業(yè)活動不規(guī)范和“黃?！睌_亂司法鑒定行業(yè)秩序等突出問題，亟需強化監(jiān)管和規(guī)范。自2018年7月起，我局開展全面治理整頓工作，采取對標核查、現(xiàn)場檢查、外部調(diào)查、行政約談和能力測試等多種手段，加大管理力度，依法清理不合格鑒定主體和鑒定機構非法受理點，同時與市高院、市檢察院、市公安局、市質(zhì)監(jiān)局、市衛(wèi)健委等部門在行業(yè)整頓、打擊黃牛、加強工作聯(lián)動等多方面進行合作，加大案件調(diào)查和處罰力度，堅決打擊鑒定違法違規(guī)行為。經(jīng)過一年多的綜合整治，行業(yè)亂象已經(jīng)基本扭轉，鑒定人執(zhí)業(yè)規(guī)范化程度明顯提升，上海司法鑒定行業(yè)進入良性發(fā)展軌道。

（二）全面實行分級管理，強化日常監(jiān)管和投訴處理。2019年4月起，全市啟動司法鑒定分級管理，賦予各區(qū)司法局日常監(jiān)管、投訴處理職責，推動管理重心下移、管理力量下沉。這一管理體制的變化，既符合當前“放管服”改革的總體方向，也有利于各區(qū)司法局發(fā)揮屬地優(yōu)勢，加強事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。市區(qū)兩級司法局均能統(tǒng)一思想認識，嚴格執(zhí)行工作例會、專家評審與案件評查、重大事項報告等制度，并積極發(fā)揮職能作用，強化日常監(jiān)管和投訴處理工作，凈化鑒定市場環(huán)境。

（三）嚴格準入審查，機構人員水平不斷提高。嚴格落實司法部《關于嚴格準入 嚴格監(jiān)管 提高司法鑒定質(zhì)量和公信力的意見》，制定評審標準，細化辦事指南，加強對鑒定機構、鑒定人的準入審核，確保申請登記的機構、人員具備與從事鑒定業(yè)務相適應的能力，從源頭上解決鑒定機構小、散、弱和鑒定人執(zhí)業(yè)能力不強等問題。2019年以來，鑒定機構規(guī)模化水平和鑒定人隊伍結構得到了顯著優(yōu)化，其中博士學歷和正高職稱的鑒定人數(shù)比2018年分別增長41.8%、12.5%。

（四）創(chuàng)新監(jiān)管手段，實現(xiàn)鑒定業(yè)務全流程監(jiān)管。充分發(fā)揮“智慧司鑒”系統(tǒng)在受理、鑒定、出證等鑒定過程的全程留痕作用。與公檢法等單位聯(lián)合印發(fā)《關于啟用司法鑒定意見書二維碼的通知》，自今年1月1日起，本市司法鑒定意見書均需通過系統(tǒng)賦碼，供辦案單位及社會民眾核驗。系統(tǒng)從源頭設卡，堵截“黃?！苯槿胪ǖ?，精準打擊行業(yè)亂象，減少鑒定人職業(yè)風險，降低投訴案件比例。

（五）開展品牌建設，推動行業(yè)長遠健康發(fā)展。根據(jù)李強書記提出的“把上海司法鑒定打造成為上海法律服務的重要品牌”的要求，出臺《打響“上海司法鑒定”服務品牌行動方案（2019—2021年）》，方案實施一年來實現(xiàn)了幾個突破：一是加強司法鑒定行業(yè)發(fā)展的頂層設計。按照“總量控制、布局合理、做精做強”的原則，擬定了《上海市司法鑒定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2020-2023）》，將于上半年出臺。二是選取4家綜合性鑒定機構分專業(yè)設立司法鑒定科研技術轉化中心；成立陳憶九、沈敏等6個知名司法鑒定專家工作室，打造上海鑒定人才培養(yǎng)高地。三是在全國范圍內(nèi)遴選10個類別260名專家組成上海（長三角）司法鑒定專家?guī)欤瑸樾袠I(yè)發(fā)展提供智力支撐。四是強化司法鑒定服務社會民生的保障功能。制定司法鑒定便民服務規(guī)范，推動鑒定機構進駐各區(qū)公共法律服務中心，提供免費咨詢和簡單鑒定檢查等服務。此外，今年1月，上海市法醫(yī)臨床司法鑒定服務標準化試點(國家級)通過驗收，形成了可復制可推廣的上海司法鑒定服務標準化品牌。

三、下一步工作打算

為做好《條例》的宣傳貫徹工作，今年1月，市司法局、市法宣辦聯(lián)合印發(fā)了《關于宣傳貫徹 <上海市司法鑒定管理條例>的工作方案》。重點是加大學習宣傳的力度，確保市區(qū)兩級司法行政部門、各行業(yè)主管單位、辦案單位，全市鑒定機構和鑒定人等都能熟悉掌握《條例》，正確實施《條例》。

（一）全面強化系統(tǒng)培訓?，F(xiàn)階段受疫情影響，暫時未能組織現(xiàn)場集中授課。為此，我們錄制了專家講課視頻，開展線上教育，依托“法治上?！蔽⑿盘枺M織了《條例》應知應會在線測試活動。全市共有800余名司法鑒定從業(yè)人員、管理干部等參加在線答題。下一步，要把在線答題活動延伸到“四類外”鑒定機構以及普通公眾。在適當?shù)臅r候，我們將分批組織司法鑒定從業(yè)人員的專項培訓工作，并推動其他鑒定機構行業(yè)主管部門完成對“四類外”鑒定機構從業(yè)人員的培訓工作。

（二）持續(xù)完善制度保障。我們將繼續(xù)健全司法鑒定相關配套制度體系，今年計劃出臺《司法鑒定人執(zhí)業(yè)保障的若干意見》《司法鑒定機構分類管理辦法》等若干制度；修訂司法鑒定行政審批辦事指南，優(yōu)化辦事流程；梳理《條例》所涉及的行政處罰事項，細化行政處罰裁量基準和執(zhí)法指南，為執(zhí)法實踐提供規(guī)范指導。

（三）積極開展普法宣傳。我們設計印制了數(shù)萬份條例海報、折頁等宣傳品，發(fā)放到全市有關辦案接待窗口、醫(yī)院、法律服務中心、街道事務受理中心、居委會等人員集中、位置醒目的相關場所；制作完成了《如何正確地做司法鑒定》動漫小視頻在大街小巷、商務樓宇、公園商場的電子屏幕上滾動播出；《條例》全文及法條釋疑的單行本已在編印中，相關電子書也即將面世。全市各單位法宣部門、各區(qū)法宣辦也將開展多形式的《條例》宣傳教育，按照“誰執(zhí)法誰普法”的要求，將普法工作融入日常管理執(zhí)法工作全過程。

（四）強化與其他行業(yè)主管部門的溝通協(xié)調(diào)機制。定期召開司法鑒定工作聯(lián)席會議，加強與行業(yè)主管部門的溝通聯(lián)系，促進、推動“四類外”鑒定機構和鑒定人加入上海司法鑒定協(xié)會，加強行業(yè)協(xié)會間的對接與交流，共同研究制定行業(yè)標準、執(zhí)業(yè)規(guī)范和鑒定收費等事項，壓縮鑒定時限，確保鑒定制度健康高效運行，為優(yōu)化營商環(huán)境提供優(yōu)質(zhì)服務。

（五）多措并舉加強監(jiān)管力度。一是加快推進統(tǒng)一信息化平臺建設，實現(xiàn)對鑒定主體執(zhí)業(yè)信息和信用信息的歸集，為辦案機關、社會公眾提供鑒定委托、信息查詢、業(yè)務咨詢和網(wǎng)上辦事等服務，既便民利民，同時也為社會提供監(jiān)督反饋的渠道。二是加強行業(yè)自律和懲戒工作，促進行業(yè)健康發(fā)展。三是加強事中事后監(jiān)管，推進機構分類管理，引導機構建立以人才、技術、質(zhì)量、服務等為核心的良性競爭秩序。

（看看新聞Knews記者：吳海平 編輯：愛華）