北京公眾環(huán)境研究中心主任馬軍：霾入法簡單定性并不科學 避免法理漏洞才能有效治霾

12月1日，北京市人大常委會發(fā)布《北京市氣象災害防治條例(草案修改二稿)》，第一章第二條明確，霾屬于氣象災害。

北京將霾入法，始于今年5月市十四屆人大常委會第27次會議。會上審議通過《北京市氣象災害防治條例(草案)》，將霾納入氣象災害，便可根據(jù)應急預案采取臨時交通管制、錯峰上下班、停工停課等一系列應急處置措施。經過反復討論，草案修改稿、修改二稿，維持了將霾入法。

北京此舉其實并非首創(chuàng)。據(jù)悉，目前已有20多個省市在地方立法、政府規(guī)章等方面做出類似表述。而天津、河北在氣象災害防御地方立法中，均明確將霾列為氣象災害。從京津冀協(xié)同治霾的角度來看，北京的做法似乎勢在必行。

霾成了氣象災害，環(huán)保和氣象學者首先跳出來反對。如此給霾定性，那么酸雨、光化學煙霧等，是否統(tǒng)統(tǒng)都要與氣象災害劃等號？有專家直呼，簡直荒唐。

依據(jù)我國《氣象法》，“氣象災害是指臺風、暴雨（雪）、寒潮、大風（沙塵暴）、低溫、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍和大霧等所造成的災害”，其中不包括“霾”。

在國務院發(fā)布的《氣象災害防御條例》中，氣象災害的定義與《氣象法》也完全一致，是指自然界存在的大氣現(xiàn)象，并不包括任何由人為污染造成的災害。

霧霾曾一度被認為與人類活動無關，而是大氣塵霧、風沙、火山灰、地震等因素造成的。不過，權威科學雜志《自然》于2014年秋季發(fā)表《二次氣溶膠是中國霧霾的來源》一文，其標題就明確指出，二次氣溶膠乃霧霾罪魁禍首。

所謂二次氣溶膠，是指排放到大氣中的氣態(tài)或顆粒態(tài)污染物發(fā)生化學反應后，形成的新型大氣顆粒物。也就是說，它并非天然存在。

這一研究結論在2015年的另一項研究中進一步得到驗證。兩篇文章都提出，減少二次氣溶膠，以及減少能夠通過化學反應生成二次氣溶膠的物質排放，是降低PM2.5濃度，也是治理霧霾的有效途徑。

搞清了霧霾的來源，那成因又如何呢？一直以來，在工業(yè)排放、機動車、燃煤、餐飲、施工揚塵、農村秸稈焚燒等人類活動中，究竟誰是引起霧霾的主要原因，相關部門各執(zhí)一詞。今年11月國家環(huán)保部發(fā)布的調查報告顯示，工業(yè)排放、機動車排放、冬季燃煤采暖這三大因素，是霧霾爆發(fā)的元兇。雖然目前仍沒有明確結論，但這三大元兇無疑都將霧霾排放的主因，指向了人類的工業(yè)活動。

正是由于成因上，霧霾與現(xiàn)有法律法規(guī)中的氣象災害有著本質不同，北京公眾環(huán)境研究中心主任馬軍提出，如果立法只是簡單將霾定性為氣象災害，不夠科學。大風、暴雨這類的天災，只能通過各種防御措施盡量避免和減輕災害帶來的損失，無法從根本上防治。但霾則不同，它能夠防治，也因此佐證其“人為”性質。 

對于有人建議將其從氣象災害改為氣象災禍，馬軍表示贊同。一字之差，也突出并明確了霾與一般意義上的氣象災害有所區(qū)別。立法強調科學性，不含糊概括，才能避免法理漏洞，不影響實際操作層面的治霾展開。

專家的質疑也好，公眾的不解也罷，人們關注的焦點，最終仍在于如果把霾歸因于天災，是否會排除人為污染的情形，讓不可抗力成為免責事由？又是否會影響到對霧霾的治理，真成了“靠天吃飯”“治霾只能等風來”，削弱相關部門的治霾職責？

此外，還有專家擔心，這可能給霧霾防治工作帶來混亂。目前的《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》等，已經明確規(guī)定防治工作的責任主體、職能分工及管理制度。在此之外再通過立法另設預警、應急管理機制，將環(huán)保部門的法定職責，籠統(tǒng)歸為氣象災害應急處置，會不會造成法定職責的模糊化。

對此，上海市氣象局首席服務官鄔銳認為，將霾歸類為氣象災害，并不意味著對其撒手不管，反而將帶動氣象等各個部門齊抓共管、協(xié)同治理。

霾入法引發(fā)的爭議，已經持續(xù)了一段時間。北京市人大常委會在對《北京市氣象災害防治條例(草案)》進行第二次審議前，立法部門就已正面回應異議。

法制委員會認為，《條例》的立法意圖是為了強化全社會的防災減災意識，健全本市防災減災體系，提升應急處置和城市治理能力。

北京市人大法制委員會副主任委員李小娟表示，《條例》不是給某一個部門立法，而是結合北京實際情況制定的綜合性防災減災地方性法規(guī)，隱患治理主體責任在政府。將霾列入氣象災害范疇，不改變“政府統(tǒng)籌、部門各負其責”現(xiàn)有治理的工作格局。

不少法律界人士也認為，《條例》從氣象部門做好霾的監(jiān)測、預報、預警工作予以規(guī)范，提供科學支撐，并未突破《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定的部門職責，相反是對各部門職責的一種細化，將環(huán)保、氣象部門以往分工合作機制上升為地方性法規(guī)予以固化，有利于推進大氣污染防治工作的開展。

對此北京公眾環(huán)境研究中心主任馬軍提出，氣象部門參與霾預警，非常必要，因為其有著傳播渠道的優(yōu)勢，能夠及時有效發(fā)布信息。但同時，立法如果能對霾的人為因素進行細化、突出，雙管齊下，才能實現(xiàn)有效防治。

馬軍強調，立法的功能和目的，是為了避免誤解，避免主體責任被弱化。長遠來看，必須大力推動環(huán)保部門治霾減排的力度，也要加強對治霾主體地方政府的問責。唯有如此，才能有法可依，才能不為治霾不力尋找理由。

（編輯：方哲敏）